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发表于 2021-12-31 07:14:34
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诚信原则一向被视为民法中的“帝王条款”。所谓诚实信用，是市场经济活动中形成的道德规则，要求人们在市场活动中讲究信用，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。随着公私合作的不断加深以及公法和私法的逐步融合，诚信原则开始向公法扩张，主要表现为：行政机关应当恪守信用，就算以公共利益为出发点行使必要的行政优先权、优益权等特权，也应确保所作出的决定公平合理。
诚信原则导入行政法恰逢其时。行政法作为调整政府与人民关系的公法，需引导政府的行为符合善意真诚、恪守信用的要求，将诚信原则作为指导行政机关行为的准则，这是其固有的本质使然。首先，《行政诉讼法》将行政协议纠纷纳入受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是民法契约观念和制度在行政法中衍生适用的产物。2015年《行政诉讼法》将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，由行政审判庭进行审理。可见，诚信原则必然也会在行政协议审判过程中起到重要的调整作用。其次，诚信乃法治政府建设之必需。2020年是建成法治政府的关键时期，守法诚信是法治政府的基石。有鉴于此，要建设诚信政府，将诚信原则引入公法，以规范政府行为，提高政府公信力，推动服务型政府建设。第三，诚信缺失危害法治国家建设。在行政协议领域，政府诚信缺失主要表现为政府利用自身的优势地位，滥用权力、擅自变更或解除协议等行为。政府不忠诚、不履行协议，在损害行政相对人合法利益的同时，也降低了公民对政府的信任度。目前，我国正致力于法治中国建设，政府部门作为法治国家建设的带头人，应诚实守信、依法行政，带领全社会共同参与、全面推进依法治国。
行政协议审判中适用诚信原则具有特殊性。行政法中的诚信原则主要目标是规制政府的行为，加之行政协议具有行政性、协议性双重属性，使得诚信原则在行政协议审判中的适用呈现出一定的特殊面相。一是审理对象侧重于行政机关行为。依据“行政协议若干规定”，绝大部分行政协议纠纷由行政审判庭审理，适用行政诉讼程序。而行政诉讼是行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向法院提起诉讼，法院依照法定诉讼程序对被诉的行政行为进行合法性审查，并作出裁判的一种诉讼制度。行政诉讼的本质及其目标，使得行政协议审判侧重于审查行政机关的行为，对处于弱势地位的相对人起到保护作用。二是在法律适用方面，优先适用行政法律规范，民事法律规范一般适用。法院审理行政协议案件，在实体法方面，应当优先适用有关法律、法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，适用合同法。诚信原则的适用也应以行政法律规范为优先，以审查行政行为是否合法。目前，我国行政法律规范中对诚信原则的明确规定较少，主要是将其体现在对行政机关缔约、履约内容及程序的规制之中，而民事法律规范已对此作了精细化的规定，因此，在运用诚信原则审理案件时，若行政法律规范没有特别规定，一般适用民事法律规范的相关规定。三是判决结果需考虑公共利益和私人利益的平衡。行政机关与私人主体签订行政协议，皆是出于对公共利益的考量，因此，法院在审理行政协议案件时，必然应当维护公共利益，尽可能保证行政协议有效，使其得到继续履行。与民事审判中多为给付判决不同，行政协议的裁判还包括了撤销判决和继续履行判决。
诚信原则在行政协议审判和法治政府建设中的适用
诚实信用是我国法治政府建设的核心价值之一。诚信与法治相辅相成，诚信助推法治的有效运行，法治保障诚信的实现。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，将诚信守信作为依法行政的基本要求之一，标志着法治政府建设正式启动。随着全面推行依法行政，诚信政府建设愈发重要。2016年国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确了法治政府建设的总体目标和内涵，即“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，其衡量标准为“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”。
法治政府应该成为忠实履约的模范。诚信原则贯穿行政协议缔结、存续、终了的全过程，要求政府重诺守信、忠实履约。诚信原则给予政府行为以指引，并可作为行政协议审判中的关键要素，坚守诚信原则应坚持以下标准。一是善意真诚。善意真诚要求行政机关在履行合同义务时，应保有善良、真诚的心态。行政机关应当严格遵守合同义务，怀有善良的动机履行义务；履行附随义务，即根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。二是前后一致。行政机关应言而有信，不得随意变更其决定。由于行政相对人或利害关系人相信行政行为有效，不会被随意撤回或者撤销，才形成信赖并产生信赖利益。在缔约过程中，行政机关不得随意中止与相对人的磋商；达成协议后，无正当理由，不得利用其特权随意变更或解除合同。三是公平合理。行政机关应平衡各方利益，保障相对人的合法权益。行政机关不得以不合理的方式导致相对人或者利害关系人的利益受到损害。即在缔约过程中，行政机关应保证公平竞争，如在招投标过程中，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者限制投标人之间竞争。其次，诚信原则可以公平合理的方式调整合同双方不合理与不公平的权利义务关系，行政机关若存在违约、单方解除协议等行为，应对行政相对人进行赔偿或者补偿。
行政优先权、优益权必须依法行使。行政优益权是指国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件，前者即为行政优先权，体现行政主体与行政相对方的关系；后者称行政受益权，体现行政主体与国家的关系。行政机关行使行政优先权，难免会对相对人的私人利益造成冲击。诚信原则可以保证行政机关依法行使优先权、优益权，有效平衡公共利益和私人利益。首先，应以维护公共利益为目的。根据“行政协议若干规定”，在履行行政协议过程中，行政机关为维护国家利益、社会公共利益，可以作出变更、解除协议的行政行为。可见，行政机关有权单方变更或者解除协议，但应当对公共利益和私人利益进行比较衡量，只有保证行政机关所欲追求的公共利益的确大于牺牲行政相对人私人利益所造成的损害，并对相对人的损害进行补偿，才符合诚信原则的要求。其次，谦抑行使监督权和制裁权。为保证行政协议目的的实现，维护公共利益，行政机关有权监督行政相对人的履行行为。同时，由于行政诉讼的“民告官”性质，行政机关不得作为原告起诉请求相对人履行协议，法律赋予行政机关强制执行行政协议的权利。若相对人不履行或者不正确履行协议，行政机关有权行使行政强制权，要求相对人履行协议，甚至有权对不履行协议的相对人作出处理决定。基于诚信原则的要求，行政机关无法通过行使优先权而直接实现使相对人继续履行协议的目的，而是应当先作出要求相对人履行协议或对其进行处理的行政决定，在出现相对人未对该决定提起复议或诉讼且仍未履行协议的情形时，行政机关方可向法院申请强制执行该决定。第三，应符合程序要求。目前，虽然法律对优先权行使的程序规则不够明确，但值得肯定的是，一些法院在处理此类案件时，会适用诚信原则，将行政机关行使优先权的程序是否正当作为审查对象。具体而言，行政机关行使优先权，应当履行告知义务，以书面形式说明相对人的权利、义务，并告知行政机关将行使优先权的理由。然后，行政机关应当与相对人进行协商，以帮助双方理解彼此的立场，调整各自的诉求，寻求共识和合意。
确保对协议相对人（当事人）的权利救济。有权利必有救济，当相对人的合法权益受到损害时，法院应当向其提供全面的、具备实效性的救济。法院适用诚信原则处理行政协议纠纷，不仅可以在实体上弥补相对人的损失，还可以从程序上应用更有利于解决合同纠纷的形式。一是从实体上来说，相对人可得到充分的行政赔偿和补偿。行政赔偿和补偿是与诚信原则直接衔接的重要保障措施，相对人的合法利益在因行政机关的行为而受到损害时，应当对其予以填补，才能达到平衡公共利益和私人利益的目的。若行政机关违背诚信原则，未能善意、全面地履行协议，由此给相对人造成损失，法院应判决行政机关予以赔偿。若行政机关依法行使行政优先权而给相对人造成损失，法院应判决行政机关予以补偿。二是从程序上来说，人民法院可依法进行调解。《行政诉讼法》第六十条规定，行政赔偿和补偿案件可以适用调解。此次“行政协议若干规定”第二十三条明确规定，人民法院审理行政协议案件，可依法进行调解。调解协议是行政机关和相对人为化解纠纷而达成的一种相互承诺，不得反悔。经过调解，双方能够自愿、友好、平和地解决纠纷。 |
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楼主: 蝶舞、飞扬
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楼主
发表于 2021-12-31 10:11:28
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